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[19]正因如此，在行政裁量过程中，与违法行为人相关的各种因素往往只能被作为裁量情节加以观察，而不会在罚与不罚上起到决定性作用。

从严治党的核心是违规必究和全党守规，要做到违规必究和全党守规，中国共产党必须区分党纪与党德，否则违规必究是不可能的。我们当前对于从严治党（党内规治）的要求应该是有规可依、有规必依、执规必严、违规必究，逐步实现科学立规、严格执规、公正司规、全党守规。

按照《中国共产党纪律处分条例》第三十二条规定，党员受到党纪追究，需要给予行政处分或者其他纪律处分的，作出或者批准作出处理决定的党组织应当向有关机关或者组织提出建议。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。中国共产党一身二任，既是执政党，又是领导党。党内规治系统的可行性来自于与国家法治系统的同构性。然而，我们可以深究一下，各级党组织和各级领导干部的权力来自哪里？是党内法规还是国家法律？如果权力没有任何来源，那很好办。

在党员干部普遍违纪违规的情况下，违规违纪被查处的概率极小，党员干部继续违纪违规就像坐飞机一样有失事的风险，但理性的党员干部都会选择违规。总之，国家法律比党内法规更大，党内法规比国家法律更严。在许多部门和地区，执法人员的短缺始终是个严重的问题并阻碍执法工作的顺利开展。

全国人大常委会通过监督功能的平移和嵌入试图在确保执法效果的同时实现其他的监督目的。较为典型的例外情况就是《土地管理法》。[25]参见注[14]，第734页。某执法检查组明确提出，科学核定编制，确保在一线工作的农业技术人员不低于全县农业技术人员总编制的三分之二，专业农业技术人员占总编制的比例不低于80%，并注意保持各种专业人员之间的合理比例。

三是要健全监督检查制度。[66]（四）资金投入水平与其他国家相比存在较大差距。

同时，这些功能的实现方式与司法审查之间存在着显著的差异且与后者形成某种默契的互补关系。[17]例如，2002年一份报告明确提出，各地各部门要进一步加大执法力度，强化对种子种苗市场的管理，从严查处违法违规生产经营种子种苗的行为，严厉打击制售假劣种子种苗坑农害农的违法犯罪案件，特别要严肃查处重大案件、积压案件和跨省区违法案件，决不姑息迁就。{4}Kevin J.O'rien,Chinese People's Congress and Legislative Embeddedness:Understanding Early Organizational Development,Comparative Political Studies,Vol.27 No.1,1994. 作者：林彦，上海交通大学凯原法学院副教授。[77]即通过减少与强大的行政部门的摩擦，增加合作，获得权力的成长和地位的提升。

[46]同注[32]，第182页。具体而言，经费缺口主要存在以下两种情况：首先，经费的供给无法满足执法的需要。同时，在加强气象依法行政和社会管理部分，他强调要认真贯彻落实常委会精神，加大《气象法》的宣传贯彻力度。依法行政是行政机关的法定职责。

朱大旗、何遐祥：《议会至上与行政主导：预算权力配置的理想与现实》，《中国人民大学学报》2009年第4期，第128-135页。达不到合理用能标准和节能设计规范要求的项目，依法审批的机关不得批准建设。

[17]（二）政策引导：影响对执法优先次序的裁量执法检查的另一个重要功能就是影响国务院及其所属部门的议程设置，特别是确定或者改变其对执法工作的重点部署。[57]同时，如前文所述，这一监督过程也使常委会深入到如行政编制这样的难以监督的领域并借势发力向国务院提出调整相关编制的建议或要求。

司法审查过程主要是以《行政诉讼法》为规范蓝本并围绕对行政行为合法性的评判而展开，而评判过程则聚焦于主体、权限、程序等合法性要件。例如，执法检查组在2010年要求，各级农业、民政等部门要加强监督检查和工作指导，及时发现并解决侵害农村妇女土地承包权益的问题，切实维护农村妇女的财产权益，[15]以便使《农村土地承包法》第33条得到不折不扣的遵守。有报告提到，在机构改革中，不少地方将乡镇兽医站与其他站所合并，专业人员流失比较严重，致使一些基层兽医站存在着业务水平较低，年龄老化，人才断档的情况。随着立法规模的扩大，行政机关所承担的执法职责也随之增加。[37]在另一些领域，执法机构往往难以摆脱来自上级政府的掣肘和干预。[39]其次，在常委会和执法检查组看来，确保执法机构的独立性往往也能在一定程度上反映执法工作的成效。

早在1993年，执法检查工作的重点便被定格为改革开放和社会主义现代化建设的重大问题，以及人民群众反映强烈的问题（《若干规定》）。例如，在督促国务院确保执法经费及其他条件时，常委会的预算监督功能被成功地嫁接进来。

面对这样的陈情，常委会必须认真对待。为此，执法检查组必然要对某一项具体的法律条文是否得到执行进行核实。

会议要求，各级气象部门要抓住机遇，认真贯彻落实张德江委员长的重要批示和重要讲话精神，全面落实全国人大常委会对气象工作提出的具体要求。[61]然而，作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会又面临着其他国家议会不可能遭遇的窘境——作为其监督对象的国务院一直掌握着预算编制和执行的主导权，而前者则在很大程度上沦为图章化的批准机关。

[44]有报告指出，目前，一些地方至今尚未设立劳动监察机构……不适应执行劳动法的需要。（二）有些领域的执法经费没有固定来源，缺乏可持续的投入。例如，有报告指出，根据国际上的经验，污染治理投入占GNP的比例达到1～1.5%时，才能基本控制污染。[45]《动物防疫法报告》（2004年），《全国人大常委会公报》2004年第6期，第606页。

[3]当年，全国人大常委会通过了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》（简称《若干规定》）。[30]参见《行政诉讼法》（1989年）第54条第4项。

在审计调查的54个县中，有46个县挤占挪用公用经费、校舍维修改造资金等1.15亿元，占同类专项经费的3.8%。首先，常委会往往将一些法定制度或者对某类违法行为的监管情况作为检查重点。

此外，由于法院的组织地位低于行政系统且判例制度尚付之阙如，以个案审查为基础的行政诉讼实践通常难以使某一判决产生广泛的政策影响。[36]第二，加强执法机构的独立性。

可见，全国人大常委会并不参与具体纠纷的解决。[42]第三，保障编制，确保执法队伍的稳定。例如，《农业法》规定，国家坚持城乡协调发展的方针，扶持农村第二、第三产业发展，调整和优化农村经济结构，增加农民收入，促进农村经济全面发展，逐步缩小城乡差别（第79条），国家鼓励、支持农民巩固和发展农村合作医疗和其他医疗保障形式，提高农民健康水平（第84条），等等。[70]为了确保经费投入到位，执法检查组通常采取两种措施开展监督。

它不仅关注执法所存在的问题，而且要求反思原因并提出完善建议。《若干规定》还特别强调，执法检查组不直接处理问题。

在确保建立更合理有效的执法体系过程中，常委会又借机将执法人员编制方面的监督施加于国务院。[64]（三）经费的揽入与执法需求之间差距过大。

{3}沈岿：《公法变迁与合法性》，法律出版社2010年版。两者的显著区别是，执法检查更关注有效性，而司法审查则侧重于评判合法性。